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Internationale Kooperation unter Artikel 6

Das Übereinkommen von Paris bietet den Vertragsstaaten die Möglichkeit, bei der Umsetzung ihrer Klimaschutzziele zusammenzuarbeiten. Die hierfür angelegten Kooperationsmechanismen sollen nicht nur die Umsetzung bestehender Klimaschutzziele erleichtern, sondern auch zur Steigerung der Ambition bei den zukünftigen Zielen führen und Nachhaltige Entwicklung fördern. Die in Art. 6 des Übereinkommens von Paris verankerten Kooperationsmechanismen bilden die rechtliche Basis für marktbasierte Klimaschutzinstrumente. Das Übereinkommen von Paris legt eine Reihe von Prinzipien fest, die gelten, wenn Staaten Kooperationsmechanismen für die Umsetzung ihrer Klimaschutzziele nutzen wollen:

  • Die Teilnahme an den Kooperationsmechanismen ist freiwillig und muss von der nationalen Regierung genehmigt werden.
  • Die Nutzung der Kooperationsmechanismen soll zur Steigerung der Ambition genutzt werden und so dazu beitragen, die Bemühungen in Sachen Klimaschutz (mitigation) oder Klimaanpassung (adaptation) zu verstärken.
  • Die Kooperationsmechanismen sollen dazu beitragen, nachhaltige Entwicklung zu fördern. Zwar steht die Vermeidung von Treibhausgasemissionen im Mittelpunkt, andere Nachhaltigkeitsdimensionen müssen aber ebenfalls adressiert werden.
  • Die Kooperationsmechanismen müssen die Umweltintegrität fördern. Das bedeutet, dass die Mechanismen nicht genutzt werden dürfen, um ambitionierten Klimaschutz in den beteiligten Ländern zu umgehen, was zu einer Aushöhlung ihrer Klimaschutzziele führen würde.

Das Übereinkommen von Paris bietet drei unterschiedliche Ansatzpunkte für internationale Kooperationsmechanismen.

Direkte zwischenstaatliche Kooperation (Art. 6.2)

Erstens können die Vertragsstaaten direkt miteinander kooperieren (Artikel 6.2). Dabei ist es möglich, dass Minderungsmaßnahmen in einem Land umgesetzt werden und die daraus resultierenden Minderungsmengen in ein anderes Land transferiert und dort gegen das nationale Klimaschutzziel angerechnet werden. Voraussetzung hierfür sind ein transparentes Verfahren und eine korrekte Buchhaltung der Minderungsleistung, die ausschließt, dass Emissionsreduktionen mehrmals gezählt werden – beispielsweise sowohl in der Klimabilanz des Landes, in dem die Klimaschutzmaßnahme stattfindet, als auch in dem Land, in das die Minderungsleistungen transferiert werden. Dies ermöglicht es zum Beispiel auch, nationale oder regionale Instrumente wie das europäische Emissionshandelssystem mit vergleichbaren Systemen zu verknüpfen und so einen gemeinsamen grenzüberschreitenden Kohlenstoffmarkt zu schaffen. Eine internationale Aufsicht über diese Kooperationsformen ist nicht vorgesehen, es sollen jedoch Leitlinien für die Nutzung dieser Kooperationsform beschlossen werden.

Der neue Nachhaltigkeitsmechanismus (Art. 6.4)

Eine zweite Möglichkeit besteht in der Nutzung des neu geschaffenen „Mechanismus zur Vermeidung von Treibhausgasemissionen und zur Förderung nachhaltiger Entwicklung“ (Artikel 6.4). Im Gegensatz zu der direkten zwischenstaatlichen Kooperation, für die lediglich gemeinsame Leitlinien gelten werden, wird dieser Mechanismus durch ein von der Vertragsstaatenkonferenz beauftragtes Gremium beaufsichtigt. Darüber hinaus wird die Vertragsstaatenkonferenz Regeln, Vorgehensweisen und Verfahren verabschieden, die bei Durchführung von Aktivitäten unter Artikel 6.4 berücksichtigt werden müssen. Die Ausgestaltung und Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen sowie die Überprüfung der erzielten Ergebnisse sollen somit nach einheitlichen Vorgaben ablaufen.

Eine weitere Besonderheit des Mechanismus ist dessen Ziel, auch Akteure des Privatsektors zur Teilnahme an Klimaschutzaktivitäten zu bewegen. Hierfür sollen geeignete Anreize gesetzt werden. Das Paris Agreement wird Akteuren auf subnationaler Ebene somit die Möglichkeit bieten, den unter Artikel 6.4 etablierten Mechanismus direkt zu nutzen.

Wie bei zwischenstaatlichen Kooperationen unter Artikel 6.2 können die durch diesen Mechanismus erzielten Minderungsleistungen von dem Land, in dem sie realisiert wurden, in ein anderes Land transferiert und gegen das dortige Klimaschutzziel angerechnet werden. Das Übereinkommen von Paris legt dabei fest, dass der Mechanismus zur Steigerung der Ambition der beteiligten Staaten führen muss. Darüber hinaus soll die Nutzung des Mechanismus in der globalen Bilanz zu einer absoluten Senkung der Treibhausgasemissionen führen.

Nicht-marktbasierte Ansätze (Art. 6.8)

Als dritte Option wurde im Übereinkommen von Paris die Möglichkeit für sogenannte nicht-marktbasierter Ansätze geschaffen (Artikel 6.8). Wie der Name deutlich macht, werden marktbasierte Klimaschutzinstrumente hier keine Rolle spielen. Wie genau diese Ansätze funktionieren könnten, soll durch die Ausarbeitung eines „Rahmenwerks für nicht­ marktbasierte Ansätze“ noch festgelegt werden.

Die aktuelle Beschlusslage zu Artikel 6

Damit das Übereinkommen von Paris wie geplant in der Zeit nach 2020 zur Umsetzung kommen kann, bedarf es eines detaillierten Regelwerks, das die Vorgaben des Abkommens operationalisiert. Mit Verabschiedung des „Katowice Climate Package“ wurde auf der Klimakonferenz im polnischen Katowice im Dezember 2018 ein solches umfassendes Regelwerk vereinbart. Den Vertragsstaaten gelang es allerdings nicht, sich auf die Umsetzungsbestimmungen für Artikel 6 zu einigen und auch auf der Klimakonferenz in Madrid Ende 2019 fanden die Staaten erneut keine Lösungen bei den Schlüsselthemen.

Ein zentraler Streitpunkt ist nach wie vor die Frage der Anrechnung von Emissionsminderungen, die gemäß Artikel 6.4 übertragen werden. Robuste Anrechnungsregeln sind eine notwendige Voraussetzung, um sicherzustellen, dass Emissionsreduktionen nicht mehr als einmal verwendet werden (Doppelzählung) und die Umweltintegrität des Übereinkommens von Paris gewährleistet ist. Eine weitere strittige Frage war, wie mit Zertifikaten aus dem Kyoto-Protokoll umzugehen ist und ob Länder diese im Rahmen des Übereinkommens von Paris verwenden dürfen. Uneinigkeit bestand auch hinsichtlich der Einführung von Abgaben, mit deren Hilfe Anpassungsmaßnahmen unterstützt werden sollen, wie dies beim Clean Development Mechanism der Fall war. Aufgrund dieser und weiterer Streitpunkte vertagten die Vertragsstaaten eine Entscheidung zu Artikel 6 auf die Klimakonferenz in Glasgow.

Bei zahlreichen technischen Fragen konnten in Madrid jedoch bereits erhebliche Fortschritte erzielt werden. Positiv zu vermerken ist weiterhin, dass eine Gruppe von Ländern unter der Führung von Costa Rica und der Schweiz am vorletzten Tag der Konferenz die "Erklärung von San José" lanciert hat, die hohe Qualitätsstandards für die Integrität von Transaktionen unter Artikel festlegt und welche zügig von 31 Ländern unterstützt wurde. Es bleibt abzuwarten, ob die hierin vereinbarten Prinzipien die Verhandlungen über das Artikel 6-Regelwerk prägen und zur Überwindung der politischen Streitpunkte beitragen können. Für die zukünftige Rolle der Marktmechanismen werden die laufenden Verhandlungen entscheidend sein und maßgeblich darüber entscheiden, ob und in welcher Form die Vertragsstaaten bei der Umsetzung ihrer nationalen Klimaschutzbeiträge kooperieren können.

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