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Standardisierte Baselines

Perspektiven und Nutzbarkeit für Entwicklungsländer

Solar panels in front of rural buildings
(Photo: Picture Alliance/Bildagentur-online)

Um die Weiterentwicklung des regulatorischen Rahmenwerks von Standardised Baselines und ihre Anwendung sowie den Nutzen für LDCs zu unterstützen, hat das UBA das Projekt “Nutzen von standardisierten Baselines (CDM) für das Erreichen von klimapolitischen Zielen in Entwicklungsländern (suppressed demand)“ initiiert. Das Vorhaben wird von einem Konsortium bestehend aus dem Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie und der GFA Consulting Group durchgeführt.

Im Kyoto-Protokoll werden dem CDM zwei Ziele zugewiesen: nachhaltige Entwicklung in Entwicklungsländern zu fördern und Industrieländer bei der Erreichung ihrer Zielverpflichtungen zu unterstützen. Gerade die erste dieser Bestimmungen kam jedoch häufig zu kurz, insbesondere in den am wenigsten entwickelten Ländern. Die Verteilung der CDM-Projekte zeigt deutlich, dass der Mechanismus in Schwellenländern, allen voran China, besonders erfolgreich war. Auf LDCs entfallen hingegen nur 1,05 Prozent der Projekte.

Eine wesentliche Investitionsbarriere in diesen Ländern sind hohe Transaktionskosten für jedes einzelne Projekt. In LDCs können viele Minderungspotenziale nur über zahlreiche kleine Einzelaktivitäten erschlossen werden. Dies führt dazu, dass die Entwicklungs-, Validierungs- und Verifizierungskosten (vereinfacht könnte man diese auch „MRV-Kosten“ nennen) pro Projekt auf eine kleine Anzahl von Zertifikaten umgelegt werden müssen. Die Deckungsbeiträge, die erwirtschaftet werden müssen, sind entsprechend hoch. Diesen Hürden für die Umsetzung von CDM-Projekten in LDCs stehen klare Vorteile bei der Vermarktung der erzielten Kohlenstoffzertifikate gegenüber: Anders als CERs aus Projekten in Staaten, die nicht der Gruppe der am wenigsten entwickelten Staaten angehören, können CERs aus LDCs weiterhin im EU ETS genutzt werden, auch wenn die Projekte nach 2012 registriert wurden. Des Weiteren erzielen Projekte in LDCs häufig besonders große Nachhaltigkeitseffekte, weswegen deren Zertifikate sowohl von Käufern des freiwilligen Kohlenstoffmarkts als auch seitens öffentlicher Ankaufprogramme nachgefragt werden.

Standardisierte Baselines sind eine Möglichkeit, die Transaktionskosten dieser Projekte zu senken. Bei konventionellen CDM-Projekten muss stets für jedes Projekt ein business-as-usual-Szenario entwickelt werden. Es beschreibt, wie sich die Emissionen in Abwesenheit der Projektaktivität entwickeln würden. Gegen dieses Szenario werden die Emissionsreduktionen anschließend berechnet. Außerdem muss jedes Projekt nachweisen, dass es ohne die Einnahmen aus dem Zertifikatsverkauf nicht stattfinden würde, dass es also tatsächlich zusätzlich ist. Es muss also entweder gezeigt werden, dass das Projekt ökonomisch weniger attraktiv ist als weniger klimafreundliche Alternativen oder dass Hürden bestehen, die eine Realisierung des Projektes bisher verhindert haben.

Mit standardisierten Baselines ist es nun möglich, beide Analysen auf nationaler Ebene (oder auch länderübergreifend) zu prüfen und so die Anforderungen an einzelne Projekte drastisch zu reduzieren. Vor allem die Überprüfung der Zusätzlichkeit war in der Vergangenheit häufig Gegenstand der Kritik, da der Nachweis, dass ein Projekt ohne den CDM nicht umgesetzt werden würde, per se hypothetisch ist. Dank ihres Informationsvorsprungs gegenüber den Prüfgremien verfügen Projektdurchführer über einen großen Argumentationsspielraum beim Nachweis der Zusätzlichkeit, und es droht die Gefahr einer rein subjektiven Beurteilung.

Es besteht deshalb die Hoffnung, dass mit der Einführung von standardisierten Verfahren, die zudem auf sektoraler Ebene anstatt auf Projektebene ansetzen, objektivere Kriterien zur Überprüfung der Zusätzlichkeit sowie zur Feststellung des business-as-usual-Szenarios angelegt werden können.
Darüber hinaus können standardisierte Baselines einen wichtigen Grundstein für die Entwicklung von umfassenderen, über einzelne Projekte hinausgehenden Klimaschutzmechanismen legen. Die Erfahrungen mit standardisierten Baselines auf Sektorebene können wertvoll für die Entwicklung von nationalen Klimaschutzmaßnahmen (NAMAs, Nationally Appropriate Mitigation Actions) oder neuen Marktmechanismen sein.

Das BMUB und das UBA haben deshalb die Entwicklung des Rahmenwerkes für standardisierte Baselines stark vorangetrieben und, unter anderem, mit dem hier vorgestellten Forschungsvorhaben einen wichtigen Beitrag in der Debatte geleistet.

Ziel des Vorhabens

In den vergangenen Monaten und Jahren wurde auf internationaler Ebene intensiv am Regelwerk und an den Rahmenbedingungen gearbeitet, dennoch sind bislang erst sehr wenige praktische Erfahrungen gemacht worden. Erst vier standardisierte Baselines sind bisher vom CDM-Exekutivrat angenommen worden. Fünf weitere Baseline-Vorschläge befinden sich derzeit in der Phase der Validierung, das heißt, es liegen Entwürfe vor, die allerdings noch nicht vom Exekutivrat anerkannt wurden beziehungsweise bei denen noch Nachbesserungsbedarf besteht.

Mit der Initiierung des Forschungsvorhabens Implikationen von standardisierten CDM-Baselines auf LDCs und ihre Nutzung in nationalen Messung, Berichterstattung und Verifizierungs(MRV)-Systemen will das UBA die Weiterentwicklung des regulativen Rahmens für standardisierte Baselines unterstützen und deren Nutzen für LDCs aufzeigen. Die Bearbeitung wurde einem Konsortium, bestehend aus dem Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie und der GFA Consulting Group, übertragen.

Das Forschungsvorhaben stellt dazu zwei Fragen: Was können standardisierte Baselines leisten, um den besonderen Herausforderungen in LDCs gerecht zu werden? Und wie muss das Regelwerk für standardisierte Baselines weiterentwickelt werden, damit die Potenziale in LDCs optimal erschlossen werden können?

Methode und Stand der Umsetzung

Um sich diesen Fragen zu nähern, wurden auf zwei unterschiedlichen, sich ergänzenden Wegen Erfahrungen gesammelt und analysiert. In einem ersten Schritt wurde anhand eines Fallbeispiels untersucht, inwieweit standardisierte Baselines es erlauben, die existierende CDM-Methodik an die Umstände eines Gastlandes anzupassen. Beispielsweise wurde eine Methode für ländliche Elektrifizierung (AMS-I.L) auf die Umstände Äthiopiens angepasst, indem verstärkt bisher unbefriedigte Grundbedürfnisse (suppressed demand) einbezogen wurden. AMS I.L wurde ausgewählt, da diese Methodik bereits einen hohen Grad der Standardisierung aufweist. Die Ergebnisse der Anpassung wurden mit Standard-Emissionswerten aus AMS I.L verglichen und ausgewertet.

In einem zweiten Schritt wurde eine leitfadengestützte Expertenumfrage durchgeführt. Befragt wurden Experten aus verschiedenen Bereichen: Vertreter der zuständigen Behörden in den Gastgeberländern (DNA, Designated National Authorities), die bereits standardisierte Baselines eingereicht haben; Berater, die an der Erstellung von standardisierten Baselines mitgewirkt haben; Vertreter von im CDM zugelassenen Auditoren (DOE, Designated Operational Entities) und Wissenschaftler, die sich mit dem Thema beschäftigt haben.

Insgesamt wurden in den Interviews fünf Bereiche abgedeckt:

  1. Entwicklung einer Positivliste und deren Anwendung in CDM-Projekten
  2. Die Anforderungen an ein System zur Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle der Daten, die für eine standardisierte Baseline gesammelt beziehungsweise erhoben werden müssen
  3. Die Koordinierung von Aktivitäten und Interessen
der verschiedenen Akteure im Bereich standardisierter Baselines
  4. Emissionen aus bisher nicht erfüllten Grundbedürfnissen
  5. Die Nutzung von standardisierten Baselines für neue Marktmechanismen oder NAMAs

Fallstudie: 
ländliche Elektrifizierung in Äthiopien

Die Machbarkeitsstudie hat gezeigt, dass die Erstellung einer standardisierten Baseline für Elektrifizierung von ländlichen Gebieten unter Berücksichtigung von bisher nicht erfüllten Grundbedürfnissen nicht nur technisch möglich ist, sondern auch trotz konservativer Annahmen zu einem höheren Niveau der Basisemissionen führen kann. Damit erhöht sich für CDM-Projekte oder Programmes of Activities (PoAs) die Rendite in Form von CERs und entsprechend die finanzielle Attraktivität, ohne dass dadurch die ökologische Integrität des CDM beeinträchtigt würde.

Die zugrunde gelegte CDM-Methode AMS-I.L bietet ein hohes Maß an Standardisierung, und die Berücksichtigung von bisher nicht erfüllten Grundbedürfnissen ist bereits im Kern der Methode angelegt. Im Vergleich zu den von der Globalen Umweltfazilität (GEF, Global Environment Facility) zur Verfügung gestellten durchschnittlichen Werten werden signifikant höhere Emissionsfaktoren erreicht. Die höheren Emissionsfaktoren wurden durch Berücksichtigung von nationalen Daten – unter anderem der Emissionsfaktoren von Kerosin, des Stromverbrauchs, der Größe eines Haushalts und der Effizienz von Leuchtmitteln – und durch die verstärkte Einbeziehung von suppressed demand ermöglicht. Insbesondere die Berücksichtigung von suppressed demand erschließt ein neues Potenzial zur Anpassung, benötigt jedoch nationale Daten, zum Beispiel Penetrationsfaktoren einzelner Technologien. Bei entsprechenden Kohlenstoffpreisen kann die Entwicklung von standardisierten Baselines einen weiteren substanziellen Beitrag zur Finanzierung der Elektrifizierung ländlicher Gebiete leisten.

Die Studie hat auch gezeigt, dass die Qualitätsprüfung der Datengrundlage eine zentrale Herausforderung ist. Die UN-Regularien stellen die zuständigen DNAs vor eine große Hürde. Ohne Unterstützung aus Industrieländern scheint fraglich, ob die DNAs angesichts fehlender finanzieller und personeller Kapazitäten die Entwicklung von standardisierten Baselines tatsächlich vorantreiben können; dies gilt insbesondere für LDCs.

Was Synergien zwischen standardisierten Baselines und nationalen Systemen zur Messung, Berichterstattung und Verifizierung anbelangt, ergibt sich ein gemischtes Bild. Insbesondere wenn standardisierte Baselines auf Grundlage von nicht gedeckten Grundbedürfnissen entwickelt werden oder Emissionstrends zugrunde gelegt werden, sind die Ergebnisse nicht uneingeschränkt und unmittelbar für nationale MRV-Systeme nutzbar. Umgekehrt könnte die Entwicklung von standardisierten Baselines den Aufbau personeller Kapazitäten fördern und das lokale Wissen zur Erhebung und Aggregation von Emissionsdaten unterstützen. Zu Synergien führt dies insbesondere dann, wenn ein Wissenstransfer von der Entwicklung von standardisierten Baselines zur Erhebung der nationalen Treibhausgasinventare gewährleistet ist.

Weiterentwicklung des Regelwerks

Standardisierte Baselines können auf Grundlage existierender CDM-Methoden entwickelt werden. Die Machbarkeitsstudie hat diese Variante für eine standardisierte Baseline im Bereich ländlicher Entwicklung erprobt. Alternativ hat das Sekretariat der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen im Auftrag des CDM-Exekutivrats eine spezifische Richtlinie für die Erstellung von standardisierten Baselines entwickelt. Das Kernstück dieser Richtlinie ist der sogenannte performance-penetration-Ansatz, bei dem die Effizienz beziehungsweise Klimafreundlichkeit (performance) einer Technologie mit ihrer Marktdurchdringung (penetration) in Bezug gesetzt wird. Mit diesem Verfahren sollen zum einen klimafreundliche Technologien identifiziert werden, deren Marktdurchdringung bisher begrenzt ist. Zum anderen soll eine Basistechnologie ermittelt werden, die den Stand der Technik widerspiegelt und deren Emissionsfaktor als Baseline herangezogen wird. Alle Technologien, die klimafreundlicher sind als die Basistechnologie, werden zu Kandidaten für eine Positivliste. Das heißt, eine individuelle Zusätzlichkeitsprüfung auf Ebene des einzelnen Projektes ist nicht mehr nötig. Ihre Anwendung wird automatisch als zusätzlich definiert, wenn auf sektoraler Ebene dargestellt werden kann, dass sie weniger ökonomisch als die Basistechnologien sind oder Hürden einer Implementierung im Wege stehen.

Die im Rahmen des Projektes durchgeführten Experteninterviews haben gezeigt, dass das Rahmenwerk für standardisierte Baselines den Anspruch auf (nahezu) universale Anwendbarkeit bisher nicht erfüllt. Die Interviewpartner hoben hervor, dass der gewählte Ansatz nicht auf die Bedürfnisse aller Sektoren passt. Insbesondere dort, wo Emissionen innerhalb von komplexen Prozessen auf verschiedene Art und Weise eingespart werden können – wie beispielsweise im Zementsektor –, ist es schwierig, einzelne Technologien klar voneinander abzugrenzen. Diese Abgrenzung ist notwendig, weil der performance-penetration-Ansatz eine graduelle Darstellung der Emissionsfaktoren nicht vorsieht. Außerdem wurde kritisiert, dass dem performance-penetration-Ansatz die implizite Annahme zugrunde liegt, dass die Marktdurchdringung einer Technologie mit ihren Kosten beziehungsweise mit existierenden Hürden negativ korreliert. Diese Annahme ist jedoch nicht in allen Fällen gegeben.

Auf Basis der Experteninterviews wurden deshalb Empfehlungen zur Weiterentwicklung des Rahmenwerks für standardisierte Baselines entwickelt. Die Empfehlungen sind in englischer Sprache als Diskussionspapier bei der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) erschienen (siehe Weiterführende Informationen). Die wichtigsten Empfehlungen sind:

  • Neben dem performance-penetration-Ansatz sollten alternative Möglichkeiten zur Entwicklung von standardisierten Baselines in Betracht gezogen werden.
  • Implizite Annahmen, wie die oben beschriebenen, sollten so weit wie möglich explizit gemacht werden, um die Transparenz und in Konsequenz die Akzeptanz der Richtlinien zu verbessern.
  • Die Evaluierung der finanziellen Zusätzlichkeit auf Sektor- beziehungsweise Technologieebene ist besonders anspruchsvoll. Möglicherweise lassen sich Barrieren auf dieser Ebene besser darstellen. Das UNFCCC- Sekretariat sollte die Operationalisierung von Barrierenanalysen vorantreiben und entsprechende Leitlinien entwickeln.
  • Die geforderten Qualitätssicherungs und -kontrollsysteme sind notwendig, aber sie stellen insbesondere die LDCs vor große Herausforderungen. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn Daten nicht oder nur in schlechter Qualität verfügbar sind. Die Richtlinien zur Qualitätssicherung und -kontrolle sollten ergänzt werden, um mehr Klarheit im Umgang mit mangelhaften Daten zu schaffen.
  • Je nachdem, wie eine standardisierte Baseline gewählt wird, können einzelne Technologien strategisch gefördert oder von der Förderung ausgeschlossen werden. Das UNFCCC-Sekretariat sollte die möglichen Effekte weiter ausarbeiten, Handlungsempfehlungen für die DNAs entwickeln und über die von der UNFCCC etablierten Regionalen Kollaborationszentren Beratung anbieten.
  • Um suppressed demand besser bei der Entwicklung von standardisierten Baselines berücksichtigen zu können, sollte das UNFCCC-Sekretariat in Kooperation mit anderen internationalen Organisationen wie der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO, Food and Agriculture Organization of the United Nations), der Weltgesundheitsorganisation (WHO, World Health Organization) und dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP, United Nations Development Programme) bestehende Daten zu grundlegenden Bedürfnissen (minimum service levels) sammeln und gegebenenfalls neu erheben. Auf Grundlage dieser Daten können hypothetische Emissionsfaktoren zur Deckung der Grundbedürfnisse in verschiedenen Bereichen ermittelt werden.

Die Ergebnisse und ihre Wirkung

Die Arbeiten sind zu beiden Fragestellungen des Projekts weitgehend abgeschlossen. In einem Folgeprojekt werden die Ergebnisse der Machbarkeitsstudie umgesetzt: Gemeinsam mit der DNA Äthiopiens wird eine standardisierte Baseline für Projekte zur Elektrifizierung ländlicher Gebiete entwickelt. In Zusammenarbeit mit Kohlenstoffmarktspezialisten in Äthiopien wurde ein Workshop in Addis Abeba durchgeführt, an dem auch Vertreter des äthiopischen Ministeriums für Umweltschutz und Forstwirtschaft und eine Reihe weiterer relevanter äthiopischer Institutionen teilnahmen.

Hervorzuheben ist, dass sich die Entwicklung der standardisierten Baseline gut in die nationale Entwicklungspolitik Äthiopiens integrieren lässt. So hat die Weltbank der Äthiopischen Entwicklungsbank einen Kredit in Höhe von 40 Millionen US-Dollar für ein ländliches Elektrifizierungsprogramm bereitgestellt. Dieses Programm beinhaltet Aktivitäten, die – als Programme of Activities unter dem CDM aufgesetzt – die entwickelte standardisierte Baseline nutzen könnten. Gespräche zwischen der Äthiopischen Entwicklungsbank, den zuständigen Ministerien und der Weltbank wurden bereits aufgenommen. Ziel ist es, diejenige standardisierte Baseline bei einem PoA für ländliche Elektrifizierung miteinzubeziehen, die derzeit von der Carbon Initiative for Development der Weltbank (Ci-Dev) und unter der Leitung der Äthiopischen Entwicklungsbank entwickelt wird. Die Ergebnisse des Forschungsvorhabens sollen zudem weiterverbreitet werden. Zu diesem Zweck wurde unter anderem das oben genannte Diskussionspapier veröffentlicht und allen Mitgliedern des CDM-Exekutivrats zugesandt. Die zentralen Ergebnisse wurden darüber hinaus im Rahmen des 15. Globalen DNA-Forums vor rund 80 DNA-Vertretern vorgetragen und das Forscherteam war in einen vom UNFCCC-Sekretariat durchgeführten Stakeholder-Dialog zur Verbesserung des Standardized-Baseline(SB)-Rahmenwerks eingebunden.

Weiterführende Informationen

Dieses Forschungsprojekt wird im Auftrag des Umweltbundesamts (UBA) im Rahmen des Umweltforschungsplans durchgeführt. Es wird von einem Konsortium, bestehend aus dem Wuppertal Institut für Umwelt, Klima, Energie GmbH und der GFA Consulting Group, umgesetzt.

Weitere Informationen zu dem Projekt erhalten Sie unter: www.wupperinst.org/de/projekte/details/wi/p/s/pd/417/

Das Diskussionspapier Recommendations on the advancement of the CDM standardized baselines framework ist in englischer Sprache unter folgendem Link abrufbar: www.dehst.de/SharedDocs/Downloads/EN/JI- CDM/CDM_Discussion_Paper_Standardised_Baselines.pdf

Projektlaufzeit

2013–2014

Kontakt

Christof Arens,
Wuppertal Institut für Umwelt, Klima, Energie GmbH

E-Mail: christof.arens@wupperinst.org