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Erfahrungen nutzen, den Übergang gestalten

Vom CDM zu neuen Marktmechanismen

A dragline sccops coal in a mine
(Photo: picture alliance/africamediaonline)

Wie kann der derzeitige projektbasierte Ansatz des CDM zu einem sektoralen Mechanismus ausgeweitet werden? Diese und weitere Fragen stehen im Mittelpunkt dreier Forschungsvorhaben, die von der Perspectives GmbH im Auftrag von BMUB und UBA durchgeführt werden.

Auf der Klimakonferenz im mexikanischen Cancún haben sich die Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention im Jahr 2010 darauf verständigt, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur im Vergleich zum vorindustriellen Niveau auf zwei Grad zu begrenzen. Angesichts der steigenden Treibhausgasemissionen in Schwellenländern sind Klimaschutzmaßnahmen in Industriestaaten nicht mehr ausreichend, um dieses Ziel erreichen zu können. Somit werden zukünftig auch Entwicklungsländer einen bedeutenden Beitrag zur Reduktion von Treibhausgasemissionen leisten müssen.

Ein Teil dieser Beiträge soll nach Ansicht der Europäischen Union und anderer Vertragsparteien auch durch die Mechanismen des Kohlenstoffmarkts umgesetzt werden. Bisher ist der CDM der einzige Marktmechanismus, der in zahlreichen Entwicklungsländern zu bedeutenden Emissionsreduktionen führt. Die durch den CDM erzielten Reduktionen münden allerdings nicht in einen Netto-Klimaeffekt, sondern werden zum Ausgleich von Emissionen in Industriestaaten genutzt.

Vor dem Hintergrund der positiven Erfahrungen des CDM bei der Identifizierung und Erschließung von Emissionsminderungspotenzialen in Entwicklungsländern sowie aufgrund seiner Fähigkeit, private Investitionen im großen Umfang in emissionsärmere Technologien zu kanalisieren, wurde auf der Klimakonferenz in Durban im Dezember 2011 die Einführung eines Neuen Marktmechanismus beschlossen. Der NMM soll zum einen zu einer Ausweitung der Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern führen und Emissionsminderungen in einem deutlich größeren Umfang als unter dem CDM ermöglichen. Es sollen nicht länger Klimaschutzmaßnahmen auf individueller Projektebene durchgeführt werden, sondern stattdessen breite Segmente der Wirtschaft der Gastgeberländer abgedeckt werden. Zum anderen sollen, anders als beim CDM, Entwicklungsländer mithilfe des NMM eigene Netto-Beiträge zum Klimaschutz leisten.

Die konkrete Ausgestaltung des NMM wird allerdings im Rahmen der UNFCCC-Verhandlungen noch kontrovers diskutiert, wobei die Debatten von unterschiedlichsten Vorschlägen der Vertragsstaaten geprägt sind. Diese Verhandlungen werden außerdem von weiteren Diskussionssträngen innerhalb der Klimarahmenkonvention beeinflusst. Dazu gehört die Frage, welche Rolle NAMAs unter einem neuen Klimaabkommen spielen und wie ihr Verhältnis zu den zukünftigen Marktmechanismen aussehen soll. Ebenfalls bedeutsam für die Ausgestaltung des Mechanismus sind der derzeit stattfindende Reformprozess des CDM sowie die Tatsache, dass verschiedene Entwicklungsländer, darunter Mexiko, Brasilien, Chile und China, angekündigt haben, nationale Emissionshandelssysteme einrichten zu wollen. Angesichts der Notwendigkeit, einen Scheitelpunkt der globalen Treibhausgasemissionen noch in diesem Jahrzehnt zu erreichen, müssen diese Verhandlungen parallel und unter Berücksichtigung der verschiedenen Entwicklungen geführt werden, um eine zügige Entscheidungsfindung zu ermöglichen.

Ziele der Vorhaben

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wie Synergien zwischen diesen verschiedenen Entwicklungen hergestellt und Zielkonflikte vermieden werden können. Wie müssen neue Marktmechanismen ausgestaltet sein, um bestehende Kapazitäten und Erfahrungswerte zu nutzen und eine optimale Integration mit anderen Mechanismen wie Emissionshandelssysteme, NAMAs und dem CDM zu ermöglichen? Welche CDM-Kapazitäten könnten für die Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen in einem zukünftigen Marktmechanismus von Nutzen sein und wie sollten diese weiterentwickelt werden?

Zugleich stellt sich die Frage, welche Lücken in institutionellen und administrativen Kapazitäten bestehen und wie diese geschlossen werden können. Wie kann der derzeitige projektbasierte Ansatz des CDM zu einem sektorweiten Mechanismus ausgebaut werden? Im Auftrag des BMUB und des UBA führt die Perspectives GmbH drei Forschungsprojekte durch, die sich der Bearbeitung dieser und weiterer Fragen widmen.

Methode und Stand der Aktivitäten

Das erste Forschungsvorhaben widmet sich der Frage, wie bestehende Elemente des CDM für die Durchführung von Klimaschutzmaßnahmen unter neuen Marktmechanismen genutzt werden könnten. Das Projektteam erstellte hierfür zunächst eine Übersicht über bestehende und zukünftige Marktmechanismen und arbeitete Gemeinsamkeiten und Unterschiede heraus. Besonderes Augenmerk wurde dabei auf die Finanzierungsstruktur gelegt.

Auf dieser Analyse aufbauend wurden verschiedene Bereiche identifiziert, in denen Synergieeffekte zwischen den Erfahrungen des CDM und neuen Marktmechanismen zu erwarten sind: So kann die Struktur des programmatischen CDM Aufschluss darüber geben, wie breit angelegte Klimaschutzmaßnahmen in einem zukünftigen neuen Marktmechanismus aussehen könnten. Auch die Erfahrungen bei der Festlegung der Baseline für CDM-Projekte und Programme könnten für neue Marktmechanismen genutzt werden. Insbesondere die neueren Konzepte der Standardisierung von Baselines können hier wertvoll sein (siehe auch Seite 13). In ähnlicher Weise wäre eine Anwendung der verschiedenen Verfahren zum Nachweis der Zusätzlichkeit unter dem CDM für die Ausgestaltung entsprechender Prozesse unter neuen Marktmechanismen denkbar.

Diese und weitere Elemente des CDM wurden anschließend auf ihre Anwendbarkeit in hypothetischen Pilotaktivitäten eines zukünftigen Marktmechanismus getestet. Hierfür wurden einzelne Sektoren in bestimmten Ländern ausgewählt, in denen die Durchführung von Pilotaktivitäten ein großes Potenzial für die Nutzung der CDM-Elemente verspricht: Der tunesische Abwassersektor, der äthiopische Energiesektor und der peruanische Abfallsektor. Anhand dieser Beispielländer zeigte das Projektteam auf, wie existierende CDM-Methoden zur Berechnung der Baseline-Emissionen und zum Monitoring von CDM-Projekten im Rahmen neuer Marktmechanismen genutzt werden können und wo weiterhin Erweiterungsbedarf besteht.

Das Fallbeispiel Tunesien zeigte etwa, dass die existierenden CDM-Methoden alle im Abwassersektor verwendeten Technologien abdecken. Somit könnte die Klimaschutzwirkung der unter einem zukünftigen Marktmechanismus durchgeführten Aktivitäten grundsätzlich berechnet werden. Bei einer direkten Anwendung der Methoden wäre allerdings eine umfangreiche Erhebung von Daten erforderlich, wodurch sehr hohe Transaktionskosten entstünden. Um das Klimaschutzpotenzial des tunesischen Abwassersektors unter einem zukünftigen Marktmechanismus zu erschließen, wäre es daher zielführender, einzelne Kernelemente der CDM-Methoden zu verwenden und bei bestimmten Parametern auf vorgegebene Standardwerte zurückzugreifen.

Die Ergebnisse der drei Fallstudien zeigen, unter welchen Bedingungen Elemente bereits existierender CDM-Methoden effizient und effektiv auch im Rahmen eines neuen Marktmechanismus anwendbar wären und wo diese standardisierten Parameter weiter ergänzt werden müssten.

Gestaltung des Übergangs zu neuen Marktmechanismen

In einem zweiten Vorhaben erarbeitet die Perspectives GmbH Übergangsszenarien vom CDM zu neuen Marktmechanismen und nationalen Emissionshandelssystemen und testet diese anschließend auf ihre Anwendbarkeit. Unter Berücksichtigung des derzeitigen Standes der UNFCCC-Verhandlungen untersucht das Projektteam verschiedene Vorschläge zur Ausgestaltung neuer Marktmechanismen und beleuchtet dabei mögliche Wechselwirkungen mit anderen Klimaschutzmechanismen; darunter nationale Emissionshandelssysteme, NAMAs und bestehende sowie zukünftige Aktivitäten unter dem CDM.

Diese Mechanismen stellen unterschiedliche institutionelle und technische Anforderungen an die Gastgeberländer: Die institutionelle Ebene betrifft in erster Linie die Fähigkeit der Regierung, geeignete Klimaschutzinstrumente einzuführen und die Rahmenbedingungen für die Durchführung von Klimaschutzmaßnahmen festzulegen. Die technischen Anforderungen beziehen sich insbesondere auf die Verfügbarkeit hochqualitativer Daten für das Treibhausgas-Monitoring sowie auf die Fähigkeit zur Festlegung von Baseline-Emissionen und Anrechnungsstandards.

Auf Basis der unterschiedlichen Anforderungen an die Implementierung der einzelnen Mechanismen wurden in fünf Kategorien unterschiedliche Entwicklungspfade erarbeitet, die einen Übergang vom CDM zu zukünftigen Marktmechanismen ermöglichen sollen, um anschließend den Weg für die Einführung nationaler Instrumente wie Emission Trading Schemes (ETS) und unilateraler NAMAs frei zu machen:

1.    Länder ohne CDM-Erbe

Unter dieser Kategorie werden Entwicklungspfade für Länder betrachtet, die bislang nicht am CDM teilgenommen haben und die direkt marktbasierte Instrumente zur Treibhausgasreduktion einführen, wie etwa die Türkei.

2.    Vom CDM zu NMM und ETS

Dieser Entwicklungspfad sieht die Einbindung von CDM-Aktivitäten möglicher ETS-Sektoren unter einem sektoralen Marktmechanismus vor, um langfristig die Schaffung eines Emissionshandelssystems zu ermöglichen.

3.    Ausgedehnter CDM mit Netto-Klimaschutznutzen (CDM+) 


In diesem Entwicklungspfad wird der CDM auf ganze Sektoren ausgeweitet und zur Erzielung eines Netto-Klimaeffekts unter einem sektoralen crediting mechanism herangezogen.

4.    Fortführung und Weiterentwicklung des CDM als Offsetting-Mechanismus


Dieses Szenario sieht zwei Optionen vor: Einerseits die Fortführung des CDM mit weiterhin zentraler Bedeutung für das internationale Offsetting; andererseits die Weiterentwicklung in Richtung eines nationalen Offsetting als Komplementärinstrument zu nationalen Emissionshandelssystemen.

5.    Umwandlung der CDM-Aktivitäten in Instrumente unter einer NAMA

In diesem Entwicklungspfad werden CDM-Aktivitäten zunächst als Instrumente unter eine supported/credited NAMA integriert, mit dem Ziel, diese Maßnahmen langfristig ohne finanzielle Unterstützung durchführen zu können.

Diese fünf Entwicklungspfade sind für die Erschließung bestimmter Sektoren und Emissionsquellen unterschiedlich gut geeignet. Entwicklungspfad 1 eignet sich beispielsweise besonders gut für Sektoren mit einer geringen Anzahl großer Emissionsquellen wie etwa den Energiesektor. Im Gegensatz hierzu kann der Entwicklungspfad 2 zur Erschließung kleinerer, stark zerstreuter Emissionsquellen genutzt werden, beispielsweise im Verkehrsbereich.

Da die Entwicklungspfade verschiedene Mechanismen nutzen, stellen sie zudem unterschiedliche Implementierungsanforderungen an die Gastgeberländer: Im Falle des Entwicklungspfads 1 stellen der Aufbau eines ETS sowie die Beteiligung an einem sektoralen Marktmechanismus vielfältige institutionelle und technische Anforderungen an die Gastgeberländer. Im Gegensatz dazu macht die Fortführung der CDM-Aktivitäten unter Entwicklungspfad 3 beim Vorhandensein eines CDM-Portfolios keine umfangreichen Anpassungen der Infrastruktur erforderlich – es sei denn, diese soll in ein nationales domestic offsetting überführt werden.

Mit diesen Entwicklungspfaden werden derzeit länderspezifische Strategien für einen Übergang vom CDM zu neuen Marktmechanismen für 10 Länder erarbeitet, welche – je nach nationalen Bedingungen – unterschiedlich ausgestaltet sein können.

Die sektorale Ausweitung des CDM als möglicher Übergang zu zukünftigen Marktmechanismen

Das dritte Forschungsvorhaben erarbeitet Grundlagen für eine Ausweitung des CDM auf ganze Sektoren. Ein solcher „sektoraler CDM“ könnte als Brücke zu möglichen neuen Marktmechanismen dienen. Hierfür analysierte das Projektteam zunächst die Diskussionen und Entwicklungen zu sektoralen Ansätzen in bestehenden und zukünftigen UNFCCC-Mechanismen. Dazu wurden die bei der UNFCCC eingereichten Vorschläge ausgewertet und eine quantitative Analyse der CDM-, PoA- und NAMA-Pipeline vorgenommen. Darüber hinaus wurden Interviews mit UNFCCC-Verhandlern sowie mit Vertretern der Wissenschaft und Kohlenstoffmarktakteuren geführt.

Auf Grundlage der hierbei gewonnenen Daten konnte das Projektteam zum einen die Entwicklung sektoraler Ansätze im CDM nachzeichnen und zum anderen das Potenzial für sektorale Elemente in zukünftigen Marktmechanismen einordnen.

Für den CDM zeigen die Projektergebnisse, dass sich einige sektorale Elemente wie PoAs und standardisierte Baselines von der theoretischen Diskussion loslösen konnten und in die Umsetzung gelangt sind. Für eine weitergehende sektorale Ausdehnung des CDM empfiehlt das Projektteam, die Reform zahlreicher CDM-Elemente voranzutreiben, darunter insbesondere die weitere Standardisierung von Baselines, Verfahren zum Nachweis der Zusätzlichkeit sowie MRV. Werden diese mit dem programmatischen Ansatz kombiniert, könnte der CDM weiter in Richtung eines sektoralen Mechanismus ausgebaut werden.

Mit Blick auf die Rolle sektoraler Ansätze in zukünftigen Mechanismen stellte das Forscherteam ein großes Potenzial in einer Vielzahl von Konzepten fest. Diese Ansätze unterscheiden sich in ihrer Ausprägung allerdings erheblich: Während einige sektorspezifische Mechanismen wie das unter der UNFCCC angesiedelte Waldschutzprogramm REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation) bereits kurz vor der Umsetzung stehen, stecken andere Ansätze weiterhin in Kinderschuhen, so zum Beispiel ein Mechanismus zur Regulierung der Emissionen im Flugverkehr der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO, International Civil Avitation Organization). Zugleich gehen einige Entwicklungsländer bereits über den sektoralen Ansatz hinaus, indem sie die Einführung multi-sektoraler Emissionshandelssysteme auf nationaler Ebene erwägen.

Diese Vielfalt an Ansätzen und Mechanismen deutet in Richtung einer hybriden Architektur, in der zentral gesteuerte Mechanismen wie der CDM und möglicherweise auch ein Neuer Marktmechanismus mit dezentralen Aktivitäten koexistieren werden. Wird dies Realität, müssten die verschiedenen Ansätze auf internationaler Ebene koordiniert werden, um die Integrität des Gesamtsystems zu gewährleisten. Hierfür bietet sich das Framework for Various Approaches (FVA) an, eine Rahmensetzung, um verschiedene Treibhausgashandels- und Zertifizierungssysteme miteinander zu harmonisieren und Mindeststandards festzulegen, die derzeit im Rahmen der Klimarahmenkonvention verhandelt wird. Um der Vielfalt an sektoralen Ansätzen und den jüngsten Entwicklungen Rechnung zu tragen, schlägt das Projektteam eine überarbeitete Terminologie für sektorale Ansätze vor:

  • Sektor-orientierte Ansätze: Diese Ansätze beziehen sich auf gesamte Sektoren oder Subsektoren, indem beispielsweise die Anwendung einer standardisierten Baseline verpflichtend gemacht wird. Diese Ansätze basieren weiterhin auf einem crediting-Prinzip und können CDM-artige Projekte, Programme, aber auch Politikmaßnahmen umfassen. Aufgrund ihres unverbindlichen Charakters decken sie jedoch nicht notwendigerweise alle Emittenten eines Landes oder Sektors ab.

  • Sektorweite Ansätze: Diese Ansätze weiten die Spannbreite der Klimaschutzaktivitäten aus, indem ganze Sektoren oder Subsektoren abgedeckt werden. Durch die verpflichtende Teilnahme ist hier die Abdeckung des entsprechenden subnationalen, nationalen oder regionalen Bezugsrahmens gewährleistet. Ein mögliches, frühes Beispiel für einen solchen Ansatz könnte die Erfassung emissionsintensiver Industrien unter dem NMM darstellen.

  • Sektorspezifische Ansätze: Diese dritte Kategorie bezieht sich auf Mechanismen, die auf die Erschließung der Emissionen in einem bestimmten (Sub-) Sektor oder einer Technologie (auch länderübergreifend) abzielen. Beispiele hierfür sind REDD+ oder ein Mechanismus, der die Reduktion der Emissionen von Hydrofluorkarbon (HFC, Hydrofluorcarbon) zum Ziel hat. Diese Mechanismen können in ihrem Geltungsbereich beträchtlich variieren; gemeinsam ist ihnen jedoch ein hohes Potenzial für die Erzielung von Netto-Emissionsreduktionen unter der Voraussetzung, dass der Offsetting-Ansatz überwunden wird.

Diese überarbeite Terminologie soll die Einordnung bestehender sowie neuer Mechanismen und Konzepte erleichtern. Der verfeinerte Blick auf die Gemeinsamkeiten und spezifischen Unterschiede könnte zudem die Diskussionen über neue Marktmechanismen und über die Frage der Gestaltung des Übergangs vom CDM zu selbigen voranbringen.

Ausblick

Die Vorhaben sind unterschiedlich weit vorangeschritten. Die Ergebnisse des Projekts zur Nutzung der CDM-Elemente für neue Marktmechanismen sowie zu sektoralen Mechanismen liegen bereits vor, während das Forschungsvorhaben zum Übergang des CDM zu neuen marktbasierten Mechanismen noch bearbeitet wird. Hier werden die bereits erarbeiteten fünf Entwicklungspfade in einem zweiten Schritt auf zehn Gastgeberländer angewendet: Chile, China, Indonesien, Kasachstan, Kolumbien, Mexiko, Peru, Thailand, Türkei und Vietnam. Dabei soll die Anwendbarkeit der Entwicklungspfade auf die unterschiedlichen Rahmenbedingungen in den Ländern getestet werden. Das Projektteam wird dabei, neben den unterschiedlichen nationalen Bedingungen, auch die von den Ländern erarbeiteten Vorschläge für die Einführung von Marktinstrumenten berücksichtigen. Auf dieser Grundlage sollen länderspezifische Strategien entwickelt werden, wie der CDM am besten für einen Übergang zu neuen Marktmechanismen genutzt werden kann.

Die Ergebnisse der Forschungsvorhaben wurden zum Teil bereits im Rahmen verschiedener Veranstaltungen mit anderen Experten und der interessierten Fachöffentlichkeit diskutiert. Weitere Veranstaltungen sind geplant. Die Forschungsergebnisse sollen dazu genutzt werden, die laufende Debatte zu neuen Marktmechanismen und zur Zukunft des CDM voranzutreiben.

 

 

Weiterführende Informationen

Das Forschungsprojekt Skizzierung eines schrittweisen Übergangs vom CDM zu Neuen Marktmechanismen und einem Emissionshandelssystem und des begleitenden Kapazitätsaufbaus wird vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) unterstützt und von einem Konsortium aus Perspectives GmbH und adelphi consult durchgeführt. Die Forschungsprojekte Möglichkeiten zur Nutzung von CDM-Elementen unter zukünftigen Marktmechanismen und Die Entwicklung sektoraler Marktmechanismen in der Übergangsperiode zu einem neuen Klimaschutzabkommen werden im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) im Rahmen des Umweltforschungsplans durchgeführt. Sie werden von der Perspectives GmbH umgesetzt.

Projektlaufzeiten

Skizzierung eines schrittweisen Übergangs vom CDM zu neuen Marktmechanismen und einem Emissionshandelssystem und des begleitenden Kapazitätsaufbaus: 2013–2014

Möglichkeiten zur Nutzung von CDM-Elementen unter zukünftigen Marktmechanismen: 2012-2013.

Die Entwicklung sektoraler Marktmechanismen in der Übergangsperiode zu einem neuen Klimaschutzabkommen: 2013–2014

 

Kontakt

Björn Dransfeld,
Perspectives GmbH
E-Mail: dransfeld@perspectives.cc