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Die Kyoto-Mechanismen CDM und JI

(Photo: Sandor Jackal/Fotolia.com)
(Photo: Sandor Jackal/Fotolia.com)

Mit dem Kyoto-Protokoll wurden die ersten beiden international anerkannten Crediting-Mechanismen ins Leben gerufen: Joint Implementation (JI) und der Clean Development Mechanism (CDM). Insbesondere mit dem CDM, unter dem mittlerweile über 8000 Klimaschutzaktivitäten registriert wurden, konnten erste wichtige praktische Erfahrungen gesammelt werden. Für eine Auswertung der ersten 10 Jahre des CDM siehe Der Clean Development Mechanism - Investitionen in eine umweltgerechte Entwicklung.

CDM und JI sind fest in die mit dem Kyoto-Protokoll geschaffene Struktur eingebettet. Die unter den beiden Mechanismen generierten Zertifikate – Certified Emission Reductions (CERs) im CDM und Emission Reductions Units (ERUs) unter JI – können von Industriestaaten genutzt werden, um einen Teil ihrer Verpflichtungen unter dem Kyoto-Protokoll zu erfüllen. Dies gilt auch für die aktuelle, zweite Verpflichtungsperiode, die bis 2020 laufen wird. Schweden und Norwegen gehören zu jenen Ländern, die von dieser Möglichkeit Gebrauch machen.

Auch eine Nutzung in Emissionshandelssystemen ist möglich: So können beispielsweise Unternehmen, die dem europäischen Emissionshandel unterliegen, CERs zur Erfüllung eines Teils ihrer Klimaschutzverpflichtungen verwenden. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, dass Privatpersonen oder Unternehmen Kyoto-Zertifikate auf freiwilliger Basis kaufen, um somit ihren „CO2-Fußabdruck“ zu verringern. Für eine Diskussion zur Rolle des sogenannten freiwilligen Kohlenstoffmarkts unter dem Paris Agreement siehe Der freiwillige Kohlenstoffmarkt nach Paris - Policy Brief 02/2016. Die Nachfrage nach Kyoto-Zertifikaten ging zuletzt jedoch stark zurück. Der damit einhergehende Preisverfall für CERs und ERUs führte zu einem signifikanten Rückgang der neu registrierten CDM und JI-Projekte.

JI ermöglicht die Durchführung von Projekten in Industriestaaten, die Emissionsreduktionsverpflichtungen unter dem Kyoto-Protokoll eingegangen sind. Der CDM wird bei Klimaschutzprojekten in Entwicklungsländern genutzt, die keinen solchen Verpflichtungen unterliegen. Im Gegensatz zu JI wurde der CDM eingerichtet, um neben der Förderung des Klimaschutzes noch ein weiteres Ziel zu erreichen: Er soll Entwicklungsländer beim Erreichen nachhaltiger Entwicklung unterstützen.

Beide Mechanismen wurden geschaffen, um die Kooperation zwischen Staaten im Klimaschutz zu fördern. Die konkrete Kooperation geschieht jedoch nicht direkt auf Ebene der Staaten, sondern auf der konkreten Projektebene unter der Beteiligung von privaten Körperschaften, insbesondere Unternehmen. Somit konnten bedeutende Erfahrungen in der Einbindung des Privatsektors beim Klimaschutz gemacht werden. Durch die internationale Zusammenarbeit konnte insbesondere in Entwicklungsländer Kapazitäten bei der Entwicklung, Umsetzung und Prüfung von Klimaschutzaktivitäten geschaffen werden. In diesem Zuge haben Regierungen und Behörden auch Erfahrungen in der Handhabung und Kontrolle von Treibhausgasen sowie beim Aufbau entsprechender Kompetenzen und Institutionen gewonnen.

Mit CDM und JI wurde ein detailliertes Regelwerk sowie zahlreiche Methoden zur Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen geschaffen. Das den beiden Mechanismen zugrunde liegende Konzept sieht vor, dass Projektentwickler bei den jeweils zuständigen Stellen Klimaschutzaktivitäten anmelden. Nachdem das Projekt oder Programm einen festgelegten Zyklus durchlaufen hat, werden dem Projektentwickler Emissionszertifikate ausgestellt, die der Menge der Emissionsminderung bzw. des gespeicherten Kohlenstoffs entsprechen (für Details zum Projektzyklus siehe die Einführungsbroschüre Investitionen für den Klimaschutz). Die Vorgaben und Methoden zur Durchführung von Klimaschutzprojekten wurden im Laufe der Zeit immer wieder angepasst und nachgebessert. Damit hat sich insbesondere der CDM als sehr flexibles und lernfähiges Instrument erwiesen.

Die schrittweise Weiterentwicklung war auch eine Reaktion auf die im Laufe der Jahre identifizierten Schwachstellen der Mechanismen, darunter die unausgewogene geographische Verteilung des CDM: Durch die Konzentration der CDM-Aktivitäten auf Schwellenländer, insbesondere in Asien, wurden weniger entwickelte Regionen, insbesondere in Afrika, von den Vorteilen des CDM ausgeschlossen. Dies ist umso problematischer, als das zweite Ziel des CDM, die Förderung von nachhaltiger Entwicklung, gerade in diesen weniger entwickelten Ländern von besonderer Bedeutung ist.

Ein weiterer zentraler Kritikpunkt sind Zweifel an der Zusätzlichkeit von CDM bzw. JI-Projekten. Klimaschutzmaßnahmen, die auch ohne den CDM bzw. JI durchgeführt worden wären, also nicht zusätzlich sind, können die Umweltintegrität des Kyoto-Protokolls untergraben: Da die generierten Zertifikate von Industrieländern genutzt werden können, um ihre Kyoto-Ziele zu erfüllen, muss jedem Zertifikat eine definierte Menge an Emissionsreduktionen zugrunde liegen, die ohne CDM und JI nicht erreicht worden wäre. Wenn dies nicht sichergestellt ist und Industrieländer Zertifikate aus Aktivitäten nutzen, die ohnehin durchgeführt worden wären, stoßen sie größere Mengen an Treibhausgasen aus, ohne dass die entsprechenden Reduktionen an anderer Stelle erreicht werden. Kritiker bemängelten, dass einige Klimaschutzmaßnahmen, insbesondere Großprojekte wie etwa Windparks oder Staudammprojekte, auch ohne den zusätzlichen Anreiz durch CDM und JI durchgeführt worden wären. 

Mit umfangreichen Reformen und der Einführung neuer Konzepte, wie dem programmatischen Ansatz und der Standardisierung der Baseline-Ermittlung, wurde diesen Schwachstellen entgegengewirkt. Aufgrund ihrer zentralen Bedeutung für die Entwicklung zukünftiger marktbasierter Mechanismen unter dem Übereinkommen von Paris werden diese beiden Reformansätze im Folgenden im Detail vorgestellt.